Wat houdt de ambtseed of ambtsbelofte in die de bewindslieden afleggen? En is er controle op de naleving daarvan? Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens zet de regels daarover uiteen. Hij doet daarbij de suggestie om een naar inhoud degelijker eed dan nu in ons recht het geval is in de Grondwet op te nemen.
Ter aanvaarding van hun ambt dienen de bewindslieden na(ast) de zuiveringseed een ambtseed (of ambtsbelofte) af te leggen. Wat houdt die eed in en hoe is nakoming ervan geregeld? Voldoet een en ander aan hetgeen rechtens mag worden verwacht?
De eedformule
Op grond van artikel 49 Grondwet dient de wet de formule voor te schrijven van de eed die door bewindslieden bij hun aantreden afgelegd dient te worden. De Wet beëdiging ministers en leden Staten-Generaal van 27 februari 1992 legt de volgende formule vast: “Ik zweer trouw aan de Koning, aan het Statuut voor het Koninkrijk en de Grondwet. Ik zweer dat ik de plichten die mijn ambt mij oplegt getrouw zal vervullen. Zo waarlijk helpe mij God almachtig.”
De getrouwe vervulling van de ambtsplichten
Wat houdt de getrouwe vervulling van het ambt in? De geciteerde nogal open formulering geeft weinig duidelijkheid omtrent hetgeen in objectieve zin van de ambtsdrager wordt geëist. Deze rechtsnorm – want dat is het – laat behoorlijk veel ruimte aan degene die het ambt uitoefent. Past het in onze staat met een dergelijke norm als grondslag voor de uitoefening van dit publieke ambt te volstaan? Komt deze niet erop neer dat de ambtsdrager zelf bepaalt wat de getrouwe vervulling van zijn plichten inhoudt? Leidt dit niet tot een subjectieve beoordeling van de beoordeelde en beoordelende? Is de rechtszekerheid aldus gediend of is een andere regeling gewenst?
Een blik verder dan de Nederlandse neus lang is
Geregeld heb ik gewag gemaakt van de zoveel betere kwaliteit van de Duitse Grondwet in vergelijking met de onze. Ook op dit terrein is het de moeite waard de blik op het Grundgesetz (GG) te richten. In artikel 56 (jo. 64) GG is de ambtseed voor o.a. de bondskanselier en de bondsministers vastgelegd. Die luidt: “Ich schwöre, dass ich meine Kraft dem Wohle des Deutschen Volkes widmen, seinen Nutzen mehren, Schaden von ihm wenden, das Grundgesetz und die Gesetze des Bundes wahren und verteidigen, meine Pflichten gewissenhaft erfüllen und Gerechtigkeit gegen jedermann üben werde. So wahr mir Gott helfe.”
Controle op nakoming van de eed in ons land
Nakoming van de eed van ministers geschiedt door het parlement en met name de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De parlementaire geschiedenis toont aan dat – grofweg en in grote lijnen – de politieke verhoudingen in de Tweede Kamer bepalend zijn voor het oordeel over de ambtsvervulling van een minister. Soms verantwoordde een bewindspersoon zich in de Tweede Kamer, soms nam die de benen en werd geen verantwoording afgelegd. Eisen ten aanzien van de verschijning en criteria ten aanzien van verantwoording zijn er niet. Het vertrouwen in de bewindspersoon blijkt de boventoon te voeren. Dat is uiteindelijk bepalend voor en afhankelijk van partijpolitieke standpunten. Vertrouwen in de uitoefening van het ambt betreft veelal in grote mate de persoon als politicus en minder diens ambtsvervulling naar het oordeel van de bevoegde instantie.
Recht of politiek?
Dienen omwille van de rechtszekerheid criteria gesteld te worden ter beoordeling van de vraag of bewindslieden voldoen aan de getrouwe vervulling van hun ambtsplichten? Wordt het doen en laten van bewindslieden getoetst aan vertrouwen door een meerderheid van de Tweede Kamer, dan is de toetssteen gelegen in een subjectief oordeel van die meerderheid. Uit jurisprudentie over het ontslag van wethouders heeft de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bezien of de goede rechtsgang was gevolgd. Inhoudelijk kwamen geen gronden voor beoordeling in aanmerking. Jurisprudentie over het ontslag van bewindslieden is er bij mijn weten niet. Zou die er zijn, dan zou deze niets bijdragen aan hetgeen rechtens geldt voor het gedwongen ontslag van bewindslieden. De vraag naar de gronden waarop het vertrouwen is ontvallen speelt wat de nakoming van de ambtsplichten betreft feitelijk weinig en blijkt rechtens geen rol te spelen. Zonder inhoudelijke rechtstoets is een oordeel bepalend dat op politieke overwegingen berust. Dit zal veelal van subjectieve aard zijn.
Zou een staatsrechtelijke benadering gewenst zijn?
Het antwoord op de vraag of een staatsrechtelijke benadering gewenst zou zijn omvat diverse aspecten. Men kan nagaan of het gewenst is om aan bewindslieden eisen te stellen omtrent criteria ter voldoening aan hun taak. Dan is van belang helder te formuleren wat voor de juiste vervulling van die taak geldt. Als die vraag in positieve zin wordt beantwoord, komt aan de orde wie dient te beoordelen of daaraan voldaan wordt. Het zou mijn voorkeur hebben om naar het voorbeeld van het GG inhoudelijke criteria vast te leggen. De in het GG geformuleerde criteria zouden naar mijn inzicht daarom een plaats verdienen in onze Grondwet, zoals ook in Duitsland is geschied. Vastlegging en wijziging verdienen grondwetsgarantie, opdat die criteria extra beschermd worden. Op deze wijze kunnen het belang van de bewindspersoon en dat van de tot nakoming en ter verantwoording roepende instantie gediend worden. Tevens gaat er een preventieve werking vanuit, hetgeen ook voor de kiezer van niet geringe betekenis is. Die krijgt kennis van de ambtsplichten en van de wijze waarop aan de in de eed vastgelegde plichten wordt voldaan. Dat is mede van betekenis voor inzicht in de door de Tweede Kamer uit te oefenen controle op de naleving.
De ambtseed in onze rechtsstaat
Wat is een rechtsstaat? Deze polyinterpretabele en enigszins bezwerende term is een soort staatsrechtelijke drug die menigeen tevreden pleegt te stellen. Ook in staatsrechtelijke geschriften wordt hij ongedefinieerd gebezigd. Hij is een speelbal voor wie zich ervan bedient. Ook de politiek bedient zich ervan. Hij wordt ingevuld naargelang het politici van pas komt. Hoewel gewenst, het zal niet eenvoudig zijn een rechtsdefinitie te geven waaraan staten zich te houden hebben. Wel is het mogelijk om op enkele aspecten aan een staat eisen te stellen die kunnen bijdragen aan hetgeen van een staat die zich aan het recht wil houden wordt verwacht. In die context is het zinvol onze ambtseed onder de juridische loep te houden. Een eerste stap zou zijn de ambtseed voor bewindslieden naar het Duitse voorbeeld naar inhoud degelijker grondwettelijk vast te leggen. Voor ons land een grote rechtsstap: Gerechtigkeit gegen jedermann.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.