Onlangs werd de Afdeling bestuursrechtspraak (ABRvS) voor de vraag gesteld of een niet gemachtigd advocaat de gemeenteraad vertegenwoordigde. De Afdeling beantwoordde die vraag impliciet en stelde ongemotiveerd vast: “de raad, vertegenwoordigd door mr. (…), advocaat in Nijmegen”: ECLI:NL:RVS:2024:4364. Is de rechterlijke ordetaak in diskrediet gebracht?
Algemeen uitgangspunt
De voorzitter van de kamer is in het bestuursproces dominus litis, artikel 8:61 Awb. Hij ziet erop toe dat vaststaat wie in een geding partij is en wie haar vertegenwoordigt. Hij dient te zorgen dat het proces voldoet aan een eerlijk verloop. Voorafgaand aan de behandeling van het geschil dient, als wezenlijk onderdeel voor een goede gang van het proces en ter introductie daarvan, vast te staan welke partijen aan het proces deelnemen. In artikel 8:44 Awb is mede daarom bepaald dat partijen opgeroepen kunnen worden om persoonlijk dan wel bij gemachtigde ter zitting te verschijnen. Bestuursorganen, zoals de gemeenteraad en b. en w., zijn bovendien op verzoek van de ABRvS verplicht schriftelijk inlichtingen te verschaffen (art. 8:45, lid 2 Awb).
De wettelijke regeling voor vertegenwoordiging van de gemeenteraad
Artikel 8:23, lid 1 Awb luidt: “Een bestuursorgaan dat een college is, wordt in het geding vertegenwoordigd door een of meer door het bestuursorgaan aangewezen leden”. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:24, lid 1 kan de raad zich laten vertegenwoordigen door een gemachtigde. Dit was niet het geval. Uit de processtukken blijkt dat de Stichting Hart voor Hazenkamp te Nijmegen bewijs had geleverd voor dat machtigingsgebrek. De voorzitter van de kamer liet dit onbesproken ter zitting passeren en de advocaat reageerde niet op dat bewijs. Verschil van opvatting tussen raad en b. en w. was aan de orde en ook bekend.
Klachten over rechterlijk gedrag
In de Klachtenregeling Afdeling bestuursrechtspraak is bepaald dat klachten niet een rechterlijke uitspraak kunnen betreffen (art. 45, lid 2 Wet op de Raad van State). Deze regel biedt een voorziening ter voorkoming van eindeloos procederen en is noodzakelijk. “Lites finiri oportet”: aan geschillen moet een einde komen. In zoverre zijn, behoudens hoger beroep, rechters als het ware immuun voor de inhoud van de uitspraak, hoe goed of slecht die ook is. Valt de onderhavige gang van zaken onder die immuniteit? Valt vermelding van een partij in het geding onder de uitspraak in de zin van artikel 45, lid 2 Wet op de Raad van State? Deze vragen kunnen negatief worden beantwoord. Procesbewaking is geen onderdeel van de uitspraak. Het gaat om rechterlijk handelen vóór en tijdens de behandeling van het geschil ter zitting.
De rechterlijke eed of belofte
Staatsraden dienen een eed of belofte af te leggen, waarin zij o.a. zweren of beloven het “ambt met eerlijkheid, nauwgezetheid en onpartijdigheid” te zullen vervullen. Dit ziet op het gedrag van de ambtsdragers en niet op het resultaat van het uit de ambtsvervulling voortvloeiende werk, zoals de uitspraak. Klachten over het gedrag van een staatsraad in zijn ambtsvervulling kunnen op grond van de klachtenregeling worden ingediend. Deze regeling bepaalt niet wie een klacht kan indienen, wel bij wie deze ingediend moet worden: bij de voorzitter van de Afdeling ( artikel 2 van de Klachtenregeling). Deze kan een commissie ter behandeling van de klacht instellen. Indieners van klachten zijn niet beperkt tot een bepaalde groep. Zij hoeven ook niet persoonlijk getroffen te zijn door het “gedrag“. Het gaat om de wijze waarop een staatsraad zich in de ambtsvervulling heeft gedragen.
De Klachtenregeling naar inhoud
De Klachtenregeling biedt de klager in ons systeem weinig “recht”. Men kan vraagtekens plaatsen bij de bevoegdheid van de voorzitter van de Afdeling om de klacht te behandelen. Geniet deze voldoende vertrouwen van de klager en is objectiviteit gegarandeerd? Instelling van een commissie is mogelijk en wenselijk. Bij gegrondbevinding van de klacht kunnen geen sancties opgelegd worden. Het aanzien van een rechter en daarmee van de rechterlijke macht is een tere aangelegenheid. Hoe wordt die bewaakt of hersteld? Voor de klager is geen voorziening die tot genoegdoening zal leiden indien jegens hem het rechterlijk gedrag onder de maat is gebleken. Het betreft een zwaarwegende de rechtsstaat rakende aangelegenheid. Voor de klager en de beklaagde schiet deze regeling als rechtsvoorziening ernstig tekort. Er wordt volstaan met eventueel een commissie-advies en een voorzitters-conclusie. Dat zo’n regeling weinig bijval oogst is aannemelijk. Zij behoeft spoedig een aanzienlijke verbetering.
De casus getoetst
Het gedrag van een staatsraad die de zorg heeft over een goede gang van het proces maakt geen deel uit van de uitspraak in het geding. Het bepaalde van artikel 45, lid 2 Wet op de Raad van State is niet van toepassing. Onjuistheid in de vaststelling van de vertegenwoordigde partijen houdt een schending in van de taak die de voorzitter als “dominus litis” dient te verrichten. Het is noodzakelijk dat vaststaat welke partijen ter zitting aanwezig zijn. Dat is voor de behandeling van belang. Iedere partij kan haar bijdrage leveren, niemand mag tegen zijn wil uitgesloten worden tenzij daarvoor gronden zijn. Het ontgaan van dat gegeven door de rechter valt hem aan te rekenen als tekort in zijn zorg voor een eerlijke procesgang. Om die reden is het in het algemeen belang dat een klacht daarover ingediend wordt. Gegrondheid ervan zal (mogelijk) een preventieve werking hebben op toekomstig gedrag van die ambtsdrager. Of klager persoonlijk ermee gediend wordt kan redelijkerwijze betwijfeld worden.
Tot slot
In Duitsland heeft het Bundesverfassungsgericht de bevoegdheid het gedrag van bondsrechters te beoordelen en ingrijpende maatregelen jegens hen te treffen. Dat betreft ook oordelen over gedragingen die het aanzien van de rechterlijke stand in algemene zin betreffen (artikel 98 GG). Uit een oogpunt van rechtsstatelijkheid zijn er goede redenen voor zo’n regeling. Zij biedt rechters en justitiabelen garanties. Nederland blijkt weinig zorg daaraan te besteden. Verbetering kan door invoering van een degelijk constitutioneel hof. Het Duitse constitutioneel hof ziet toe op alle overheidsinstanties en staat in zoverre buiten de trias politica. Onze rechterlijke organisaties hebben laten weten zo’n hof niet te wensen. Dat zou met hun eigen positie kunnen samenhangen.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.