Het is aan de orde van de dag. Geregeld wordt de Staat gedagvaard in civiele procedures ter zake van tekorten en nalatigheden ter behartiging van algemene belangen. De Staat wordt beschouwd als een rechtspersoon naar privaatrecht en daarnaar beoordeeld. Geldt inzake algemene belangen de civiele rechtsgang en het burgerlijk recht als toetsingskader terecht?
Normen voor handelen
De Staat dient het algemeen belang (bonum commune) te dienen en dankt daaraan zijn positie in het recht. Op die grond onderscheidt hij zich van onder mensen gangbare regels, gewoonten en gebruiken. Rechtens geldt voor hun doen en laten het “suum cuique tribuere”: aan ieder het zijne geven. Op die basis zijn onderlinge rechtsverhoudingen tussen mensen gebaseerd. Schending ervan kan leiden tot geschillen die door een rechter beslist kunnen worden. Zowel qua normcriterium als qua procesgang gelden daarvoor vrij duidelijke regels. De civiele rechter draagt bij aan het “bonum commune” door zijn opdracht om geschillen te beslechten na te leven. In indirecte zin voldoet hij aan die algemene opdracht. Behoort een actie jegens de Staat ter behartiging van een algemeen belang een civielrechtelijke aangelegenheid te zijn? Is het juist dat de Staat “civielrechtelijk” optreedt?
Basisnorm voor rechtsverhoudingen
Een wezenlijke voor de overheid algemeen geldende norm houdt in dat zij in haar doen en laten onderworpen is aan het gelijkheidsbeginsel. Dit beginsel geldt met name waar de waardigheid van een mens gerespecteerd dient te worden. Dat beginsel is in zoverre de tegenpool van hetgeen in het privaatrecht geldt als het “suum cuique tribuere”. Weliswaar spreekt artikel 1 Grondwet van gelijke “gevallen”, maar de eigen geaardheid van ieder mens en zijn door individuele eigenschappen gekenmerkt wezen dient door de overheid niet aangetast te worden. De gelijkheid bestaat hierin dat ieder mens naar zijn “menszijn” wordt gerespecteerd. De feitelijke en maatschappelijke ongelijkheid die tussen mensen van nature aanwezig is mag voor het optreden van de overheid niet bepalend zijn in het oordeel bij haar belangenbehartiging. Zij onthoudt zich van dat individuele “domein”. Er wordt aldus objectiviteit en neutraliteit gegarandeerd jegens iedereen. Anderzijds is de mens van zijn kant in zijn relatie van civielrechtelijke aard jegens de Staat beperkt tot hetgeen hem persoonlijk rechtens aangaat. Het lijkt contradictoir, maar aldus zorgt het gelijkheidsbeginsel van de Staat en de vrijheid van ieder mens ervoor dat deze twee gewichten elkaar in evenwicht houden op de rechtsschaal. De overheidsdienaren zijn niet vrij, maar gebonden aan wat gelijkheid eist bij hetgeen door hen gedaan dient te worden. Ieder mens kan zijn vrijheid jegens de overheid beleven dankzij het feit dat het gelijkheidsbeginsel haar rechtens bindt.
Vrijheid, gelijkheid en algemeen belang
Is ieder mens bevoegd behartiging van een “algemeen belang“ te vorderen? De persoonlijke identiteit van de mens is in deze verhouding niet aan de orde. Mensen delen allen “hetzelfde lot”. Impliceert het “suum cuique” dat ieder mens rechtens de Staat kan dwingen tot algemeen belang behartiging? Hoever reikt – buiten onrechtmatige daad – een burgerlijk recht ter behartiging van het “algemeen belang” door de Staat? Meijers schrijft: “Het verschil tussen privaat- en publiekrecht openbaart zich veeleer hierin, dat bij privaatrechtelijke verhoudingen aan het individu, zij het dan ook binnen steeds nauwere grenzen, een vrijheid van keuze wordt gelaten hoe het de hem door het recht verleende bevoegdheden wil uitoefenen, een keuze waarbij niet het algemeen belang, maar eigen belang beslissend mag zijn.” Zie E.M. Meijers, De algemene begrippen van het burgerlijk recht, Universitaire Pers Leiden, 1958, pag. 22.
Geschillen over burgerlijke rechten
Artikel 112 Grondwet draagt de bevoegdheid tot beslechting van geschillen over burgerlijke rechten en schuldvorderingen op aan de rechterlijke macht. Het tweede lid breidt die uit voor berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. Relevant is het antwoord op de vraag wat een burgerlijk recht inhoudt. Ingevolge de objectum litis-leer is bepalend de aard van het recht waarin eiser vraagt beschermd te worden. Dat is een procedureel uitgangspunt en zegt niets inhoudelijks omtrent een burgerlijk recht. Inhoudelijk is de vraag naar het “suum cuique” bepalend. Duidelijk is dat niet ieder belang kan worden aangemerkt als “suum”, dus burgerlijk recht. Is dan in het recht de behartiging van algemene belangen geen privé recht? Dienen de burgerlijke rechten uitsluitend ertoe ieder individu een “eigen belang” toe te kennen? Zo ja, hoe kan dan anderszins voor behartiging van de algemene belangen rechtens opgekomen worden?
Gebundelde belangen
Als ieder mens in rechte voor algemene belangen kan opkomen, dan kan ook in organisatorisch verband door mensen voor die belangen opgekomen worden. Ten gronde ontleent die organisatie dan haar belang als collectief burgerlijk recht aan het individu. Individuen en gemeenschap rusten in rechte op dezelfde grondslag. De Staat dient zich in een civiele procedure voor dat algemeen belang te verantwoorden, hoewel hij algemene belangen veelal niet in dat civiele rechtskleed behartigt. Zou een individu rechtens geen vordering ter nakoming van een algemeen belang kunnen instellen, dan zou dat ook gezamenlijk niet kunnen. In het geval aan “organisatorische kwantiteiten” wel het recht zou toekomen, maar aan het individu niet, zou naast het “suum cuique” de organisatie een eigen collectief recht dienen te hebben. Dit includeert een breuk met het burgerlijk recht, hetgeen een andere grondwettelijke grondslag vergt. De collectieve organisatie behoeft dan een specifieke eigen rechtsstatus als algemene belangenbehartiger. Dat daartoe grondwettelijk een onderscheiding gemaakt dient te worden tussen burgerlijke rechten en publieke rechten ter collectieve behartiging van algemene belangen ontgaat de doctrine. Rowie Stolk gaat daarop niet in, zie zijn: ”De algemene belangenactie in strijd met het algemeen belang?”, NJB 2023, pag. 1064-1071.
Basale vragen
- Hoever reikt het beginsel “point d’intérêt, point d’action”? Is behartiging van een algemeen belang niet per definitie een publiek belang? Derogeert dat beginsel aan wat als burgerlijk recht geldt?
- Is het algemeen belang een door iedere burger te vorderen burgerlijk recht? Biedt het algemeen belang voldoende grondslag voor het “suum cuique tribuere”? Is er een grens?
- Is de civiele rechter grondwettelijk bevoegd – ongeacht de grondslag – geschillen over algemene belangen te beslechten?
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.