De maand december van 2025 bood inzicht in de manier waarop bestuurders op centraal en lokaal niveau hun taak vervullen.
De meest in het oog springende opvatting kwam van minister Van Weel. Hij deelde mede in antwoord op de vraag naar de door hem verdedigde strafbaarheid van illegale asielzoekers dat hij niet als mens, maar als minister van Asiel en Migratie een standpunt innam. Dit oordeel roept juridische, met name staatsrechtelijke, vragen op. Het geeft aanleiding voor een uiteenzetting over de positie van hen die in het overheidsbestuur ambtsposities bekleden.
Ambt en ambtsdrager
Het ambt is de aanduiding en benaming van een abstract fenomeen dat als orgaan van een overheidsinstelling bevoegd is tot en belast is met de behartiging van overheidstaken. Ieder ambt moet om te kunnen functioneren vertegenwoordigd worden door een of meer personen. Het burgemeestersambt wordt door één persoon en het college van B en W door meer personen vertegenwoordigd. Het ambt van minister kent één persoon als zijn vertegenwoordiger. Voor rechters kan dit weer anders zijn. Zonder vertegenwoordiger kan het ambt niet handelen. De daden van de vertegenwoordiger(s) worden aan het ambt toegerekend. De vertegenwoordiger kan het ambt in rechte binden. Het ambt kan rechtmatig en onrechtmatig handelen door handelingen van de ambtsdrager. De vertegenwoordiging kan onderscheiden worden in een materieel en een procedureel aspect. Zo is de burgemeester in procedureel opzicht de vertegenwoordiger van de gemeente (artikel 171 Gemeentewet), maar materieel worden de civielrechtelijke besluiten door het college van B en W genomen (zie artikel 160, lid 1, aanhef en onder e Gemeentewet). Voor de minister is dit anders, zie artikel 4.6, lid 1 Comptabiliteitswet 2016. Deze kan zowel civielrechtelijke als publiekrechtelijke daden verrichten. Welk ambt bevoegd is om bepaalde publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten bepaalt iedere specifieke wet.
De ambtsdrager is per definitie een mens
De ambtsdrager als vertegenwoordiger van het ambt kan uitsluitend een mens zijn. De vertegenwoordiger staat niet los van zijn menselijk wezen en wordt bevoegd tot ambtsdaden. Kan een ambtsdrager zich distantiëren van zijn in kwaliteit uitgedragen standpunt op grond van de stelling niet als mens te handelen? Een positief antwoord op deze vraag zou de grondslag bieden voor een scheiding tussen een mens als persoon en als ambtsdrager. Het gaat dan geenszins om een positie van incidentele, maar juridisch een van structurele aard: de ambtsdrager als ‘wezen’ staat los van mens-zijn. De mens telt niet noch zijn mening en overtuiging. Aanvaardt het recht dit wezen als een betrouwbare vertegenwoordiger dat mensen namens een ambt ‘bestuurt’? Kan een mens zich ontdoen van de positie waarin hij is aangewezen om als ambtsdrager te handelen? Indien dit kan is de ambtsdrager een wezen dat als mens niet bestaat. Het is een soort mythische figuur dat een fictieve bestaansgrond heeft en niet in de natuur van mens aan het rechtsleven deelneemt. Het kan niet op betrouwbaar handelen worden beoordeeld omdat van een abstract wezen geen verantwoording kan worden gevergd. Zo’n fictief wezen onttrekt zich aan de realiteit. Minister Van Weel is als mens voor zijn doen en laten verantwoordelijk, maar als abstract wezen niet. Dat ambtswezen is een fictie.
Het recht is geen sofistische theorie
Op grond van een sofistische benadering weet de heer Van Weel zich te onttrekken aan zijn in rechte aanvaarde ministeriële positie die verantwoordelijkheid eist. Ambtsdragers zijn personen die in het rechtsleven een bijzondere positie innemen om hun kwaliteiten aan te wenden ter behartiging van een taak en opdrachten die in het publiek belang aan hen wordt toevertrouwd. Het recht geeft daaraan uitwerking in een systeem met normen die voor het gedrag van deze functionarissen specifiek gelden. Die normen gelden juist voor deze mensen en hebben daartoe een specifieke inhoud. Het ambt stelt zijn eisen, waaraan de ambtsdrager dient te voldoen. Het komt voor dat een ambtsdrager gesteld wordt voor problemen, waardoor hij in conflict komt met zijn persoonlijke opvatting. Dan dient er gekozen te worden. Wenst hij een standpunt te accepteren dat hij los van dat ambt niet zou wensen te ‘volgen’? Zo ja, dan dient de ambtsdrager daarvoor in te staan. Indien dat standpunt meer van hem vraagt dan hij aanvaardbaar acht dient hij zijn ambtspositie op te geven. Dat is een rechtsnorm die in de verhouding tussen elke ambtsdrager en de samenleving geldt.
De burgemeester van Terneuzen stapte op
In dezelfde periode waarin minister Van Weel zich beriep op zijn positie om als minister anders ’te zijn’ dan als mens, besloot de burgemeester van Terneuzen ontslag te nemen omdat hij als mens niet bereid was verantwoordelijkheid te nemen voor het besluit van de gemeenteraad inzake de vestiging van een asielzoekerscentrum. Met dat besluit en de wijze waarop dit uiteindelijk tot stand gekomen was kon hij zich als ambtsdrager en dus als mens niet verenigen. Deze burgemeester beriep zich niet op vertegenwoordiging van een of ander abstract wezen dat het ambt van burgemeester bekleedt. Tot de beslissing om afstand te nemen van zijn ambt kwam hij omdat hij als mens geen verantwoordelijkheid wenste te nemen. Daarmee kreeg de gemeenteraad en de bevolking duidelijkheid en gevolg van zijn kant. Rechtens nam hij de verantwoordelijkheid als ambtsdrager naar aanleiding van dat raadsbesluit. Als mens gaf deze ambtsdrager zijn eerder standpunt niet prijs. In zijn functie wenste hij niet de verantwoordelijkheid te dragen voor het besluit van de raad. Als mens trok hij daaruit de rechtens juiste conclusie. Hij beriep zich niet op sofistische bezweringen om te blijven als burgemeester. Terecht werd het recht door deze mens in functie gerespecteerd.
Ambtsdragers en hun gedragsnormen
Voor overheidsfunctionarissen gelden gedragsregels. Voor ministers geldt de door hen als mensen afgelegde eed/belofte om trouw de Grondwet na te leven en hun ambt trouw te vervullen. Heeft minister Van Weel soms een voorschot genomen op een ‘AI-minister’ om in ons staatsrecht zijn intrede te doen? Wordt het recht als norm in de ijskast gezet, een apparaat dat eerder in ons bestel ingezet werd?
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.