De term duurzaam reikt verder dan de natuur en het klimaat, stelt emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens. Duurzaam is ook de overtuiging van ieder mens dat hem geen onrecht wordt aangedaan. Als onze Grondwet dat weet te bevorderen, kan zij terecht een democratische Grondwet zijn.
Polybius (ca. 203 v.Chr. – ca. 120 v.Chr.) heeft in zijn boek Historiën een studie verricht naar de ontwikkeling van staatsvormen vóór zijn tijd. Na zijn overlijden bleek de geschiedenis van het Romeinse Rijk overeen te komen met zijn waarneming. Waar Plato over de voortgaande veranderingen in de loop van generaties binnen families komt tot een cyclische gang van zaken in staatsvormen, toont Polybius door zijn beschrijving van het verloop van de staatsvormen aan hoe de feitelijke ontwikkeling is geweest. Na de democratische staatsvorm blijkt een vorm van autocratie in te treden. Dit in historisch opzicht als het ware natuurlijk gegeven roept de vraag op naar een duurzame democratie.
Korte duiding van situatie
De steeds voortgaande verandering van generatie op generatie vindt ook haar weerslag in de staat. De overheid staat niet los van de mens die op weg is naar nieuwe wegen. Die weg kan tot goede of minder gewenste situaties leiden. Dat ons land in beroering is omtrent onze staatsinstellingen blijkt uit een recent onderzoek. Ongeveer 20% van de bevolking wenst ingrijpende staatsverandering. Ook noemt een aantal mensen zich ‘autonomen’, d.w.z. niet behorend tot degenen die in deze maatschappij willen leven. Dat onze Grondwet niet de democratie als grondslag kent, is bekend en wordt ook ervaren. Coen Drion heeft in NJB van 5 december 2023 gepleit voor een betere Grondwet. Wil het volk dat door de laatste verkiezingsuitslag ook?
Kan een grondwet het ontij keren?
Als er een grote mate van ontevredenheid heerst in de wereld en ook in ons algemeen benijdenswaardig land onrust de kop opsteekt, rijst de vraag naar oplossingen. Zou onze Grondwet daartoe van dienst kunnen zijn? Duidelijk moge zijn dat van een grondwet niet een dergelijke werking kan worden verwacht. Ook niet van de preambule die niet meer is dan een dode letter, al wordt wel anders beweerd. Het zullen mensen moeten zijn die zich inzetten voor een samenleving die geleid wordt door machthebbers met het vermogen en de instelling het volk te dienen. Het lot wil dat die machthebbers nogal eens degenen zijn die voor zichzelf en hun aanhang opkomen. Wie de macht in handen heeft, kan door middel van wetten het volk ‘knechten’. Oorlogen zijn hun niet vreemd en ons niet onbekend. De grootste vijanden van de vrede blijken de grootste machthebbers te zijn. Ter bescherming hebben zij zichzelf immuniteit verschaft. Ook geweld is hun toevertrouwd. Dat alles ontlenen zij aan wat in menig land voor democratie wordt gehouden: gekozen door het volk. Ook in Nederland wordt die opvatting gehuldigd. In mijn column van 6 december 2023 heb ik daarop geattendeerd. Dan toch maar de oplossing te zoeken in de Grondwet?
Een misverstand
Als component van en aanvulling op de beperkte interpretatie van democratie wordt – ook in ons land – een nieuw element aan de term democratie toegevoegd en gesproken van rechts(s)staat. Ook die term staat niet vast en wie er zich van bedient laat een idee over rechtvaardigheid aan de horizon verschijnen. Het lijkt er zelfs op dat met de introductie van die term – al dan niet in een grondwet – de juiste oplossing zou worden gevonden om de macht in de overheid te beheersen. Maar ook hiervan valt evenmin te verwachten dat de machthebbers vrede en rust zullen nastreven of brengen. Deze term is niet normatief om tot een andere instelling van machthebbers te kunnen komen. Die zetten naar vermogen het recht naar hun hand, al dan niet met een beroep op juist die term, zoals dat nu gebeurt met de term democratie. De term rechtsstaat verschaft niet de waarborg die hij suggereert. Zolang niet door dwingende en gecontroleerde criteria de uitoefening van overheidsmacht wordt beheerst, wordt aan de machthebbers geen beperking opgelegd. Om het onrecht van de sterksten te beheersen is dus wijziging van de staatsstructuren nodig. Een vrij algemeen heersend misverstand vindt zijn oorsprong in de opvatting dat rechters, ook in Nederland, garant staan voor de rechtsstaat. Hun bevoegdheid reikt over het algemeen evenwel niet verder dan toetsing van de uitvoering van de wet op grond van een geschil. Ook brengt schrapping van ons artikel 120 Grondwet geen oplossing voor de abstracte beoordeling van een wet aan de grondwet, zie mijn column van 12 oktober 2022.
Duurzaam
De term duurzaam reikt verder dan de natuur en het klimaat. Laat ik die ook in verbinding brengen met die van democratie. Als duurzaam kan men aanmerken de overtuiging van ieder mens dat hem geen onrecht wordt aangedaan. Aan niemand hoeft uitgelegd te worden wat onrecht is, ook al blijkt een weergave ervan niet altijd dezelfde en onderhevig aan fluctuaties. De situatie en omstandigheid kan de inhoud van het onrecht laten verschillen. Toch is er een kern van algemeen erkende aard die erin naar voren komt. Ieder mens rekent erop dat hij gespaard blijft van onrecht en dat de zorg daarvoor juist door de overheid wordt behartigd. Hij rekent op de machthebber die daartoe is aangesteld, veelal met zijn instemming en door ieders verkiezing. Niet geldt daarvoor dat hij juist die persoon gekozen heeft, maar dat elke persoon met verkregen overheidsmacht zijn inzet daartoe aanwendt. Op die basis kunnen verkiezingen gehouden worden. Om verkozen te worden zal de kandidaat aan die eis hebben te voldoen. Om die reden kan aan politieke partijen de plicht worden opgelegd kandidaten beschikbaar te stellen die voor de uitoefening van macht over de bevolking deze opdracht in acht te nemen; zie mijn column van 13 februari 2023. Hun taak is onderworpen aan de eis onrecht te voorkomen en te bestrijden. Degelijk toezicht op de nakoming van die opdracht zal niet mogen ontbreken. Dat vereist een instelling die voor het volk representatief is en onafhankelijk van de machthebbers. Sanctionerende bevoegdheid jegens overtreders van hun plicht zal nodig zijn. Gedragsregels dienen te gelden opdat daaraan getoetst kan worden. Mijn column van 27 november 2023 heeft dat toegelicht.
Slot
Het proces van verandering en nieuwe inzichten zal zich her en der blijven voltrekken. Duurzaamheid in het uitblijven en tegengaan van onrecht zal steeds en overal nodig zijn. Dat is het fundament waarop iedere machthebber gekozen kan worden. Als onze Grondwet dat weet te bevorderen, kan zij terecht een democratische Grondwet zijn. Niet alleen elders, maar ook hier gaat dat op. Het pleidooi van Drion voor een grondwettelijk hof past daarin. Brengt 2024 vooruitgang?
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.