Op respectievelijk 8 en 17 april van dit jaar brachten de Hoge Raad en de Raad van State hun jaarverslag uit over 2024. Ter verantwoording van hun werkzaamheden kunnen deze verslagen dienen. Die betreft ook het toezicht op en beoordeling van rechters. Wat berichten de verslagen hierover?
Een kort vooraf
Beide verslagen zijn gewijd aan de wijze waarop rechtspraak en activiteiten door de rechtscolleges in hoofdzaak hebben plaats gevonden. Zij verschaffen enige relevante informatie daarover. De Hoge Raad geeft een overzicht van enige arresten en over zijn advisering ten behoeve van de wetgever. Ook afdoening van klachten over functioneren van rechters krijgt aandacht. De Raad van State wijdt een beschouwing aan zijn twee afdelingen. Inzake rechtspraak komen contacten van de afdeling bestuursrechtspraak met de rechtbanken aan de orde en vermelding van enige belangrijke uitspraken. De Raad van State meldt niets omtrent klachten over rechterlijke gedragingen. Dit gebrek aan verantwoording over ambtsgedragingen valt op. Degelijke verantwoording over de afdoening van klachten is van groot belang voor informatie over en vertrouwen in die rechters.
Enige regelingen inzake beoordeling van rechterlijke gedragingen
Sinds de Wet Open overheid op 1 mei 2022 in werking is getreden geldt zij voor de Raad van State, met uitzondering van waarneming van het koninklijk gezag. Zij geldt niet voor de Hoge Raad. Ingevolge de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet R.O.) kan de procureur–generaal (pg) bij de Hoge Raad een onderzoek instellen naar gedragingen van rechtsprekende ambtenaren (art. 13a e.v.). De Hoge Raad kan op diens advies besluiten tot het ontslag van een rechter. Daarnaast regelt hoofdstuk 6A van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren het ontslag van voor het leven benoemde rechterlijke ambtenaren door de Hoge Raad wegens ongeschiktheid. Artikel 13g Wet R.O. vereist van de pg en de Hoge Raad jaarlijks verslag te doen overeenkomstig de artikelen 13a tot en met 13f van die wet. Dat betreft met name beoordeling van de gedragingen van die rechterlijke ambtenaren. Het gaat dan om een oordeel over behoorlijk gedrag. Aan dat onderdeel wijdt het verslag een daarvoor bestemde rubriek. De pg bij de Hoge Raad dient dit verslag openbaar te maken. De Raad van State dient op grond van de Wet open overheid actieve informatie over documenten te verschaffen. Het verslag van de Raad van State volstaat met de mededeling dat onevenredig veel tijd werd opgeëist door verzoeken om wraking, herziening en indiening van klachten (p. 49). Vindt verantwoording van de wijze waarop hij klachten over gedragingen van de rechtsprekende leden behandeld heeft daarom (?) niet plaats? De Wet op de Raad van State draagt de voorzitter van de bestuursrechtspraak op een klachtenregeling vast te stellen (art. 45). Deze eist behandeling van klachten door de voorzitter zelf.
Is openbaarmaking van klachtbehandeling over rechters gewenst?
Uitgangspunt is dat rechters spreken door hun uitspraken. Daarover valt niet te corresponderen noch uitleg te vragen: “lites finiri opportet”. Openbaarheid is beperkt tot hetgeen de uitspraak inhoudt. Annotatoren kunnen aandacht schenken aan de kwaliteit van uitspraken. Dat zegt niets over het gedrag van rechters. Dit kan men onderscheiden in drie categorieën: 1) in het kader van de rechtsprekende taak; 2) activiteit naast het rechtersambt, bijvoorbeeld voor een onderneming of maatschappelijke instelling en 3) gedragingen in het maatschappelijk verkeer. Tezamen dragen deze bij aan mogelijke beoordeling van geschiktheid van een rechter voor zijn werkzaamheden en het aanzien van het ambt. Voor publieke bestuurders zijn zulke beoordelingen alleszins gebruikelijk. Vaak gaat het daarbij om andere gedragingen dan louter de “professionele”. Voor hen is openbare verantwoording gebruikelijk. Gedragingen van rechters blijven daarentegen grotendeels “verhuld”. Ook persoonlijke openbare verantwoording blijft hun normaliter “bespaard”. Te meer is van belang openbaarheid van controle op hun gedragingen. Verantwoording hiervan in het jaarverslag is daarom onontbeerlijk.
De taak van een rechter
De rechter ontleent zijn “bestaansrecht” aan zijn opdracht. De vervulling van die opdracht bepaalt de kwaliteit van de rechtspraak. Een rechter mag zijn mening niet de vrije loop te laten, hij bekleedt een door het recht gebonden functie: eerlijke geschilbeslechting overeenkomstig het recht. Juist hij dient te zorgen voor nakoming van en vertrouwen in het recht. In zoverre is hij onafhankelijk van wie dan ook, maar gebonden aan het recht. Hij mag het recht niet te buiten gaan. Controle op beide aspecten is noodzakelijk.
Klachtinstituut?
Kritiek op een uitspraak laat de rechter onbesproken. Dat zint niet iedereen. Politici miskennen soms de positie van de rechter en achten zich vrij om hun opvatting “tot recht te promoveren”. Dat geeft spanning met rechters die in een publiek “verdomboekje” dreigen te geraken. Dit verklaart de wens van de Raad voor de rechtspraak om meer “onafhankelijkheid” van rechters te bepleiten. Die wens is begrijpelijk, maar niet afdoende. De rechter zelf is verplicht te zorgen voor de onafhankelijkheid in de uitoefening van zijn ambt. Controle op onafhankelijkheid en gedragingen van rechters hoort niet aan de politiek noch aan rechterlijke instanties zelf. Die hoort thuis bij een buiten de rechterlijke macht staande objectieve instelling. In de Grondwet kan geregeld worden welk buiten de drie machten ressorterend college bevoegd moet zijn om het gedrag van rechters te beoordelen. Uitsluitend bij dit college dienen klachten over rechters ingediend te kunnen worden. Dat biedt bescherming tegen “vrijpostige politici” en anderen die klachten over rechters hebben.
Klachten over rechters van de Afdeling bestuursrechtspraak
Over de wijze waarop de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak gedragingen van rechters over wie klachten waren geuit heeft beoordeeld gaat mijn column van 25 januari. Het jaarverslag zegt over behandeling van herziening en wraking en klachten dat “een evenwicht tussen het belang van rechtsbescherming enerzijds en het beschermen van de organisatie (…) anderzijds”, gezocht moet worden. Dit standpunt over klachtbehandeling baart opzien. Drie heteronome typen worden op één hoop geveegd. Of en hoe klachten behandeld worden hangt van de werklast af!
Slotopmerking
Iedere ambtsdrager dient zich in het openbaar te verantwoorden voor zijn wijze van functioneren. Dit geldt niet voor rechters: aangesteld als bewakers van het recht. Waarom dienen juist rechters – buiten rechtspraak – geen openbare verantwoording af te leggen?
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.