De onlangs aangetreden minister van landbouw meldde dat het tot nu toe ontwikkelde stikstofbeleid van tafel gaat. Die mededeling deed nogal wat stof opwaaien. Wat is de juridische context en wat had die moeten zijn?
De Grondwet als juridisch kader voor overheden
Volgens onze staatsrecht is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit bepaalt de Grondwet in artikel 124, maar wordt sinds vele jaren miskend. Gemeentebesturen en provinciale besturen lopen aan de hand van ministers, staatssecretarissen en rijksambtenaren, die zich opstellen als bazen van de besturen van provincies en gemeenten. Met de constitutionele positie van de decentrale organen wordt geen rekening gehouden, als de politici al weten wat die positie inhoudt. De Grondwet regelt dat op grond van medebewind – d.w.z. medewerking aan de uitvoering van een wet en daarop gebaseerde regelingen – de besturen van gemeenten en provincies in relatie tot de centrale overheid kunnen verkeren. Medewerking kan in imperatieve en/of facultatieve vorm gevorderd worden door de wet. Voor autonomie geldt hiërarchie van rechtsnormen. De autonome bevoegdheid van provincie- en gemeentebesturen is ter eigen beoordeling binnen de grenzen van de “huishouding” en staat los van centrale bemoeienis.
Het burgerlijke recht als grondslag voor onderlinge relaties
Buiten de publiekrechtelijke relaties – dus geen autonomie noch medebewind – is het mogelijk dat het Rijk ( de Staat) een overeenkomst sluit met een of meer provincies en/of gemeenten, rechtspersonen naar privaatrecht. Naar inhoud kunnen die overeenkomsten zich begeven op het terrein van het publiekrecht, voor zover niet bij uitsluiting de publiekrechtelijke weg begaan dient te worden. De overeenkomst dient aan eisen te voldoen welke door het privaatrecht zijn geregeld. Er dient overeenstemmende wilsverklaring te zijn door de bevoegde contractanten. Relevant is het tot het aangaan van een overeenkomst bevoegde orgaan en anderzijds wie in en buiten rechte tot vertegenwoordiging bevoegd is. Voor de provincie zijn dat resp. het college van GS en de commissaris van de Koning en voor de gemeente het college van B&W en de burgemeester. Op rijksniveau is dat de minister tot wiens taak de desbetreffende materie behoort. Deze vertegenwoordigt ook de Staat.
De juridische situatie ter zake van stikstofaanpak
Voor zover uit de officiële overheidsdocumenten bekend is, blijkt er noch van een publiekrechtelijke regeling noch van een privaatrechtelijke overeenkomst gebruik te zijn gemaakt in de aanpak van de stikstofreductie door het Rijk en de provincies. Er zijn wel afspraken gemaakt voor een gemeenschappelijk te ondernemen activiteitenprogramma, maar die afspraken blijken te berusten op een gezamenlijk optrekken, niet op een wederkerige of andersoortige overeenkomst. Het Rijk geeft aan wat er moet gebeuren en de provincies geven daaraan uitvoering. Dat alles in wederzijds vertrouwen. De grondslag van dit samen optrekken is geen juridisch verankerde, maar berust op “een man een man, een woord een woord”. De verhouding betreft een voornemen om met elkaar de stikstofproblematiek uiteindelijk op te lossen. De afspraak die daartoe is gemaakt houdt geen rechtsverbintenis in, voor zover tot nu is gebleken. Overigens past in dit soort gevallen een privaatrechtelijke regeling niet omdat het een regeling betreft die rechtstreeks jegens burgers werkt.
De betrokken burgers
De onderhavige activiteiten zijn met name van ingrijpende betekenis voor de boeren die door de voorgenomen overheidsmaatregelen de gevolgen zullen dragen. Zij zijn intensief betrokken bij dit proces en worden in het bijzonder geconfronteerd met de resultaten ervan. De wet verschaft geen grondslag. Politiek geharrewar en onderlinge tegenstelling hebben ertoe geleid dat deze burgers overgeleverd zijn aan een onzekerheid die als willekeur ervaren kan en wellicht zal worden. Het recht als basis van vertrouwen ontbreekt. Bij niet-naleving van wat er gezegd en beloofd wordt, moet maar worden afgewacht wat dan hun lot is. Deze burgers zijn al geruime tijd overgeleverd aan politici, die het recht niet naleven en “uitvoeren” wat geen wettelijke basis heeft. De wet – en daarmee de rechtszekerheid – heeft het “nakijken”.
De nieuwe situatie
Door de mededeling van de minister is er ook bij provinciale bestuurders onrust ontstaan. Politici weten nu ook onderling niet meer wat de boeren te wachten staat. Binnen en buiten Nederland heerst onzekerheid en onrust. De wet als grondslag voor rechtszekerheid in de relatie tussen burgers onderling, tussen overheden onderling en tussen overheid en burgers wordt niet meer gerespecteerd. Het in de Grondwet verankerde houvast is verlaten. Het gaat naargelang de politieke wind waait. Zo ook nu.
Geen onwil, geen gezag en geen controle
Als basis van onze staat geldt dat bewindslieden niet handelen ter behartiging van hun eigen belang of dat van hun aanhang. Zij zijn benoemd om het volk te dienen binnen de grenzen van het recht. Een minister die dat nalaat is niet geschikt voor die functie. In mijn column van 29 augustus wees ik erop dat de eed die onze bewindslieden afleggen tekortschiet en niet voldoet aan wat uit een oogpunt van hetgeen rechtens behoort noodzakelijk is. Wederom verwijs ik naar het Duitse voorbeeld. Een constitutioneel hof zou kunnen controleren of een bewindspersoon zich aan die eed houdt. Betrouwbaar, rechtvaardig en doelmatig handelen geldt voor alle overheidsinstanties en eist naleving van de Grondwet, ook door de wetgever. Daarvan maakt bestendigheid – men kan spreken van juridische duurzaamheid – ook deel uit. De wet biedt de basis voor de uitvoerende instanties. De wetgever wordt gepasseerd als de uitvoerders bepalen wat zij op eigen houtje gewenst vinden. Daarmee is er geen gezag op grond waarvan zij gelegitimeerd zijn. In ons land ziet niemand erop toe dat die constitutionele structuur in acht genomen wordt.
Les uit het stikstofdrama?
Misschien zorgt het stikstofdrama ervoor dat overheid en burger zich bewust worden van een politiek die in stof stikt. Dan ligt de conclusie voor de hand dat controle op de drie machten door een daartoe geschikte instantie een wenselijke, zo niet noodzakelijke voorziening is. Na WO II hebben veel landen in Europa ingezien – door een oorlog wijs geworden – dat een constitutionele controle in menig opzicht onmisbaar is. Men zegt dat in Nederland alles 50 jaar later geschiedt. Ons land loopt op dit gebied evenwel meer dan 75 jaar achter. De tijd dringt allang, maar de wil heeft steeds ontbroken!
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.